Købstædernes adminstration 1660-1970

Den Digitale Byport » Danmarks lokaladministration 1660-2007 » Artikler » Købstæder

Købstædernes adminstration 1660-1970

Købstæderne har i forvaltningsmæssig forstand fra gammel tid været adskilt fra de omkringliggende landområder. De havde deres egen domstol og eget styre, og Kongen var traditionelt byens herre. Købstæderne havde monopol på at drive handel og håndværk, og dette privilegium var givet af Kongen.

Købstædernes administration har ændret sig en del gennem tiden, men borgerne har under forskellige former været inddraget i styret længe før demokratiet vandt indpas i købstadsstyret. I 1900-tallet blev købstædernes særstilling dog utidssvarende på grund af byernes kraftige udvikling og vækst.

Indhold

Næstved Rådhus fra 1400-tallet. Det middelalderlige rådhus i Næstved var i funktion indtil 1856. Den meget karakteristiske kamtakkede gavl er tilbygget en gang i 1500-tallet samtidig med, at den øvre etage på rådhuset blev tilbygget.

Købstadsadministrationen før 1660

I middelalderen og i 1500-tallet havde købstæderne en stor grad af frihed og selvstyre og borgerne var inddraget i både styret og forvaltningen. Der var dog ikke tale om noget reelt demokrati; de rigeste borgere sad tungt på magten.

Ribe bys segl er muligvis fra 1300-tallet og fremstiller byens vartegn, Domkirken. Seglet opbevares i Ribes Stadsarkiv.

Købstæderne havde i middelalderen været næsten selvforvaltende med den politiske magt delt mellem borgernes repræsentanter og kongens repræsentant, byfogeden. Tilsammen udgjorde de byens magistrat og bestred en lang række administrative, økonomiske og retslige funktioner. Nogle af de middelalderlige institutioner lever videre i dag. Embederne som byfoged, magistrat, rådmand og borgmester blev således indført i middelalderen.

Traditionelt havde de rigeste borgere et fast greb om den politiske magt. Men selvom det i høj grad var et prestigefyldt hverv at være borgmester eller rådmand, var det ikke særligt økonomisk indbringende, så magistratsmedlemmerne måtte supplere med andre indtægter.

Den brede folkelige deltagelse i bystyret blev efter alt at dømme reduceret i løbet af middelalderen. Fra 1500-tallet og frem var der en borgerlig repræsentation kaldet ”formænd”, ”16 mænd” eller ”24 mænd”. Denne forsamling blev lejlighedsvis indkaldt til under borgmestrenes ledelse at træffe nødvendige beslutninger i byerne. Det foregik ofte på offentlige rådstuemøder. Lensmændene førte det overordnede tilsyn med købstædernes magistrater.

Købstadsadministrationen centraliseres af enevælden

Med enevældens begyndelse i 1660 blev lensmændenes tilsyn med købstæderne ophævet. Bystyrets selvstændige position blev stærkt beskåret, og borgmester og råd skulle referere direkte til kongen gennem Danske Kancelli i kongens centraladministration. Det var også Danske Kancelli, der førte tilsyn med lokaladministrationen i amter og købstæder.

Frederik 3. indførte enevælden i 1660 og begyndte herefter at begrænse de danske byers selvstyre.

Udviklingen var for købstædernes vedkommende et resultat af Købstadsforordningen af 1682, enevældens regulering af købstadsadministrationen. I de mindste byer forsvandt embederne som borgmester og rådmænd helt, og kun kongens repræsentant, byfogeden, blev tilbage. Han var en magtfuld embedsmand, der var en blanding af administrator og dommer.

En købstads øverste forvaltningsmyndighed var magistraten, som var sammensat af borgmestre og rådmænd. I enkelte købstæder kaldtes en af borgmestrene præsident, og der kunne også være viceborgmestre og vicerådmænd. Magistratens medlemmer drev deres almindelige erhverv ved siden af deres offentlige hverv, og de fleste var fra gammel tid købmænd.

Købstædernes geografiske udstrækning blev gennem perioden bevaret stort set uændret. Dog fik flere byer købstadsstatus med tilhørende ret til at drive handel og håndværk. Ved periodens udgang i 1849 var der således 64 købstæder, og deres befolkning udgjorde ca. 10% af den samlede danske befolkning.

Købstæderne var foruden merkantile omsætningspladser også administrative centre, hvor de øverste gejstlige og verdslige lokale embedsmænd boede og havde kontor.

Reduktion af det lokale selvstyre 1682

Købstædernes selvstændige forvaltning overlevede ikke de økonomisk og menneskeligt udmarvende svenskekrige og enevældens nye stærke magtposition. Med et pennestrøg afskaffede kongen i 1682 hundredvis af rådmænd og borgmestre.

Byfogeden blev byens mest magtfulde mand og var samtidig den enevældige konges lokale repræsentant. Forside fra Svendborg Byfogeds regnskaber i 1600-årene.

En forordning fra 1682 reducerede antallet af magistrater i væsentligt omfang, og nu måtte en magistrat kun bestå af 2 borgmestre og 3 rådmænd. I de byer, der havde en præsident, måtte der kun være en borgmester og 3 rådmænd. Der var 9 sådanne købstæder. Andre købstæder måtte kun have en borgmester og 2 rådmænd og det blev gældende for 23 købstæder. De resterende, i alt 27 købstæder og 4 flækker (dvs. byer uden fulde købstadsrettigheder) mistede både retten til at have borgmestre og rådmænd. Der skulle magistraten alene bestå af byfogeden. I løbet af 1700-tallet skaffede enevælden sig af med endnu flere rådmænd og borgmestre.

Forordningen indførte også, at posterne i magistraterne skulle besættes af ”de bedste og vederhæftigste borgere, som længe har skattet og skyldet, og bedst kender byernes tilstand.” Hermed var vejen banet for en professionalisering af embederne, idet kancelliet i stigende grad lagde vægt på at indstille personer med administrative kvalifikationer til de ledige embeder som magistratsmedlemmer og retsbetjente (dommere). Fra 1700-tallet blev jurister foretrukket.

Frem tilden nye kommunallov i 1837 var forholdene sådan, at byfogeden i langt de fleste købstæder var ene om at styre magistratsarbejdet. Kun i fire byer, nemlig i Helsingør, Nakskov, Odense og Ålborg, residerede en borgmester ved siden af byfogeden. Rådmandsembederne var på det nærmeste bortfaldet og eksisterede kun i 9 byer. Byfogeden var samtidig både udøvende og dømmende myndighed i bytinget, og ved sammenlægning af embeder i løbet af 1700-tallet kom han under titlen by- og herredsfoged også til at administrere landdistrikterne omkring byen.

Magistratens ansvar og dens opgaver for kongemagten

I et vist omfang var magistraten og herunder borgmesteren under enevælden at betragte som kongens og dermed også centraladministrationens lokale repræsentant. Ingen var jo valgt af købstadens egne borgere. Dens opgaver drejede sig både om forholdet mellem købstad og stat og om regulering af de indre anliggender i byen.

Normalt bevarede man et magistratsembede til sin død, og det var ikke mindst tilfældet for borgmesterembederne. Magistratsmedlemmer var udnævnt af kongen, og de udnævnte skulle aflægge troskabsed til ham, ligesom han skulle bevilge afsked. Endvidere var købstæderne underlagt stiftsbefalingsmandens, senere amtmandens tilsyn.

Magistraten havde ansvar for at holde ro og orden i byen, og forsømte de den opgave, kunne medlemmerne risikere at blive tiltalt og straffet. Det var også magistratens opgave at fastsætte priserne på de vigtigste livsfornødenheder og kontrollere, at de fastsatte priser blev overholdt. Desuden skulle magistraten foretage de nødvendige kommunale ansættelser. Rådhuset var rammen om magistratens arbejde. Her skulle den holde styr på byens breve og dokumenter og oprette et arkiv.

Magistratens kommunale opgaver

Magistraten havde foruden de politiske sager også ansvar for købstadens institutioner og for erhvervslivets virke.

Århus Rådhus. Rådhuset var opført i middelalderen, men blev kraftigt ombygget i 1700-tallet. Den Gamle By.

Hver uge skulle der på et bestemt tidspunkt holdes rådstuemøder, hvor kongelige forordninger og befalinger af interesse for borgerne blev bekendtgjort. Borgerne kunne også møde op på rådstuen og fremlægge ansøgninger og klager til kongen. De skulle så fremsendes gennem amtmanden, og svaret bekendtgøres over for den, der havde fremsat anmodningen eller klagen. Endvidere kunne borgere klage over deres medborgere, og det var magistratens opgave at bilægge den slags mindre stridigheder.

Der blev aldrig udfærdiget en egentlig instruks for borgmestre, og de fastsatte regler var formuleret så generelle, at de ikke kunne bruges som specifikke retningslinier i konkrete situationer. Det var borgmesterens opgave at påse, at de pålagte statsskatter blev opkrævet og indbetalt. Det var især konsumption og told. Opkrævningen blev normalt bortforpagtet, så magistraten skulle kontrollere, at forpagternes regnskab var rigtigt, og sikre, at pengene blev afleveret til amtstuen. Blandt andre opgaver var også at indsamle oplysninger til og besvare spørgsmål fra centraladministrationen om købstadens forhold.

Magistraten havde funktionen at være rådstueret, hvilket betød, at den havde en vis dømmende myndighed inden for de sager, den kunne behandle. Det var eksempelvis konsumtions- og politisager samt sager om land- og forprang. Endvidere administrerede magistraten sammen med byfogeden den offentlige skifteforvaltning.

En af dens primære opgaver var behandling af sager om borgerskab i købstaden. Alle, der ville drive borgerlig næring, skulle have borgerskab og skulle i den forbindelse aflægge ed. Håndværkere var endvidere forpligtede til at være medlem af et lav, hvis byen havde et. Offentligheden omkring borgerskab blev sikret ved at indføre meddelelser herom i den almindelige rådstueprotokol eller i den særlige borgerskabsprotokol. Forpligtelsen til at være medlem af et lav forøgede magistratens indflydelse, fordi magistraten førte tilsyn med lavene.

Ved at opnå borgerskab forpligtede man sig samtidigt til at deltage i de kommunale byrder. De bestod bl.a. af, at man skulle betale kommunal skat og udføre pålagte borgerlige ombud på skift. Disse kunne enten være lønnede eller ulønnede. Byens borgere kunne således pålægges at udføre kommunale hverv som stokkemænd, taksérborgere, kæmnere, revisorer, overformyndere eller fattigforstandere.

Borgerlige ombud

Borgerskabets ringe politiske indflydelse blev til en vis grad opvejet af dets deltagelse i den praktiske forvaltning af byen gennem borgerlige ombud, som ingen kunne undslå sig.

Borgerne var ikke helt trængt ud af det offentlige liv. De havde for eksempel pligt til at påtage sig borgerlige ombud. De eneste, der var undtaget herfra, var skippere og søfolk, visse håndværkere, gejstligheden, folk i kongelig tjeneste, hvis de ikke ved siden af drev almindelig borgerlig næring, og nogle få andre.

Det var en vigtig kommunal opgave at ansætte og afskedige kommunale funktionærer, som beklædte de såkaldte ”små bestillinger”. Den kommunale sektor var begrænset, men der var dog en række personer. Det var f.eks. målere og vejere og fogeder for havnen og til at assistere ved udpantninger. Disse folk kunne ikke udpeges af magistraten uden kongelig godkendelse, mens de musikkulturelle stillinger som klokker og organist var afhængige af de kirkelige myndigheders accept. Øvrige funktionærer kunne frit udnævnes. Til denne gruppe hørte bysvende, vægtere, markmænd, brandfolk, skorstensfejere m.fl. Blandt de mere specielle embeder hørte i nogle købstæder en stodderfoged, der smed omvandrende tiggere på porten.

Købstadens økonomi blev også styret af magistraten, dog ofte i samarbejde med borgerskabet. Byens indtægter gav ikke basis for en større kommunal sektor, men der indkom penge fra udlejning af markjorder, andel i borgerskabspenge og købstadsskatter på grundejendom og næring. Ligningen blev foretaget af de såkaldte taksérborgere, som ikke var embedsmænd, men borgere udpeget på et årligt rådstuemøde i januar. Når ligningen var foretaget, blev den lagt frem på rådstuen med mulighed for at klage og appellere til taksérborgerne, der som de eneste kunne ændre på ligningen.

Kæmnererhvervet var et andet vigtigt borgerligt ombud i købstaden. Kæmneren var udpeget af magistraten, og han opkrævede skatterne, førte byregnskabet og foretog nødvendige udbetalinger efter magistratens anvisninger. I større byer kunne kæmneren have hjælpere, kaldet rodemestre.

Når der var aflagt kæmnerregnskab, blev det revideret af et par revisorer udpeget af borgerskabet.

Borgerskabet og magistraten forvaltede i øvrigt i fællesskab de økonomiske midler, som var tillagt kirken, skolen, hospitalet og fattigvæsenet.

Fattigvæsenet efter fattigforordningen i 1708

Omvandrende tiggere var et stort problem for købstæderne og gav anledning til de kommunale forsorgsinstitutioner. I første omgang handlede det ikke om velfærd, men om at skubbe byrden fra sig.

Tiggere var en del af hverdagen, selvom tiggeri var blevet forbudt ved lov i 1708. Man forsøgte at begrænse tiggeriet ved at ansætte fattigfogeder, som skulle smide fremmede tiggere på porten. Prospekt over Hobro fra Pontoppidans Atlas, 1763.

Fattigforordningen af 1708 organiserede den kommunale fattigpleje. Den bestemte, hvem der kunne få fattighjælp, men på den bemærkelsesværdige måde, at man ikke opkrævede skattemidler til formålet. I stedet opfordrede man til frivillige bidrag til fattigkassen. Administrationen af reglerne i praksis blev lagt i hænderne på såkaldte fattiginspektører. Deres primære opgave var at indsamle fattigbidragene. Det var en grundtanke, at købstæderne skulle hjælpe deres egne fattige, mens omvandrende tiggere skulle smides på porten eller sættes i tugthuset.

Uddelingen var normalt overladt sognepræsten eller præsterne, men i nogle tilfælde deltog også fattigforstandere i uddelingen og førte tillige tilsyn med de fattiges personlige opførsel.

Bygnings- og brandkommissioner

Forvaltningen af byernes infrastruktur tog til gennem 1700-tallet. I stedet for at udvide det politiske råderum satsede enevælden på saglige kommissioner. Den første af disse var bygnings- eller brandkommissionerne, som skulle forhindre de mange ødelæggende bybrande.

Brand i København. Tegning af P. Klæstrup.

Brandfaren var overhængende i de stråtækte byer, og derfor blev købstæderne i 1761 beordret til for egen regning at anskaffe sig det nødvendige brandslukningsmateriel og sikre, at borgernes ejendomme var forsynede med brandspande, stiger og brandhager. Der blev udpeget en brandinspektør og ansat brandmandskab. Desuden skulle der foretages regelmæssig skorstensfejning, og der blev organiseret en brandret.

I nogle købstæder løste man opgaven ved at etablere brandkommissioner, ofte benævnt bygningskommissionen. Den havde deltagelse af magistrat og brandinspektør. Den havde også opsyn med købstadens vandforsyning, herunder tilsyn med brønde, vandposte og vandrender.

Ordningen var dog ikke nok, og i 1832 fastslog en ny brandforordning, at alle stråtage i købstæderne skulle fjernes inden for de næste 10 år. Endvidere skulle der i fremtiden være en særlig bygningskommission bestående af byfogeden, brand- og bygningssagkyndige samt flere borgere. Råderummet blev udvidet til at, kommissionen skulle have forelagt alle ønsker om opførelse af nye bygninger og større ombygninger, før de blev påbegyndt.

Havnekommissioner

Den stigende færdsel og ikke mindst behovet for at eksportere flere landbrugsprodukter lagde pres på købstæderne for at forbedre havnene. Havnene var gennem 1700-tallet blevet stærkt forsømt og stod nu i vejen for yderligere fremskridt.

Århus Havn i 1700-tallet. Udsnit fra Prospekt af Pontoppidan.

Mange steder bestod havneanlægget til langt op i 1700-tallet af en beskeden skibsbro. Administrationsapparatet var også ufuldkomment; det var magistratens opgave at føre tilsyn med havnen, nogle steder blev den hjulpet af en særlig havnefoged, hvis opgave var at opkræve bro- og havnepenge.

Professionaliseringen satte imidlertid også ind på dette vitale område af købstædernes økonomi. I 1798 blev der oprettet særlige havnekommissioner i alle søkøbstæder. Heri havde et medlem af magistraten og nogle af byens borgere udpeget af amtmanden sæde. Grundlaget for arbejdet skulle være et havnereglement, som skulle godkendes af Generaltoldkammeret. De udstukne budgetrammer skulle overholdes, men loven i 1798 gav dog købstæderne mulighed for at optage lån til havneudvidelser. Fra samme år indgik havneindtægterne ikke i den almindelige kommunekasse, men i en havnekasse.

Fra 1837 blev medlemmerne af havnekommissionerne udpeget af de nye borgerrepræsentationer. Havnekommissionerne anses for en væsentlig faktor bag havnevæsenets modernisering i første halvdel af 1800-tallet.

Borgervæbningen

Fra gammel tid var købstæderne fritaget for at gøre militærtjeneste, men de skulle til gengæld forsvare deres egen by. Forsvaret blev organiseret i borgervæbninger, og de kom især i aktion under 1600-tallets mange krige. Men siden trådte den militære betydning i baggrunden, og borgervæbningerne blev til kommunale politikorps og vægterkorps. I 1801 blev de reorganiseret, og alle duelige borgere skulle trække i uniform.

Borgerlige Artilleries Øvelser på Amager. Det forsvundne Kjøbenhavn. Tegning af P. Klæstrup

De forskellige løst organiserede borgervæbninger blev i 1801 standardiseret, idet en kgl. forordning beordrede, at borgervæbningen skulle opdeles i én gruppe med borgerskab og én uden. Den første skulle bistå med opretholdelse af lov og orden i købstaden, mens den anden styrke først blev kaldt sammen, når en fjendtlig styrke truede byen.

I de større købstæder var der en af amtmanden udnævnt stadshauptmand. Han havde sammen med magistraten forslagsret til udnævnelse af underordnede officerer, og han kunne selv udpege underofficerer. Man kunne betale sig fra at blive en del af borgervæbningen, og pengene blev lagt i en fond, som understøttede dem, der ikke havde råd til at opgive deres arbejde, når de indkaldtes til tjeneste. Der blev nedsat lokale kommissioner til at forvalte fonden, og de bestod af stadshauptmanden, byfogeden og et menigt medlem af borgervæbningen. Fra 1837 skulle et medlem af borgerrepræsentationen deltage i kommissionen. 

Med freden i 1814 efter Englandskrigene blev en del mindre købstæders borgervæbninger i 1822 nedlagt og bevogtningsopgaverne overdraget til politiet, og det samme skete senere i 1800-tallet i de større købstæder. Denne gang overgik styrken til brandkorpset.

De eligerede borgere – på vej mod købstadsdemokrati?

Ifølge gammel tradition skulle magistraten indkalde til møder på rådstuen, hvor borgerne kunne komme og udtale sig om vigtige aktuelle spørgsmål. Allerede før 1660 havde enkelte købstæder haft faste råd af borgere, som kunne fremføre borgerskabets synspunkter over for magistraten. I løbet af 1700-tallet vandt disse borgerråd igen indpas under navnet eligerede borgere.

Svendborg Rådhus, opført 1830

Ideen om eligerede borgere var ikke udtryk for en demokratisk tankegang; det var deres praktiske assistance, der var efterspurgt. Det var især en række amtmænd, der ønskede sig en fast forsamling at forhandle med, men nogle lokale magistrater medvirkede dog også til at få oprettet borgerråd. Endnu i 1745 eksisterede der kun 20 råd, hvoraf de 8 fandtes i Ribe Stift og de 6 i Fyns stift. Men inden århundredets udgang havde samtlige købstæder fået sådanne råd, og de kaldtes nu ”eligerede borgere”.

Rådenes størrelse varierede fra by til by mellem 8 og 16 medlemmer. I de små købstæder nøjedes man dog med mellem 2 og 4 medlemmer. Der blev sjældent lavet instrukser for rådenes virksomhed, men meget tyder på, at de med tiden fik ganske stor indflydelse på købstadens styre.

På øerne var det normalt borgerne, der udpegede de eligerede, men i Jylland var det magistraten, der i samarbejde med de eligerede besatte ledige pladser. En del steder bad man om stiftamtmandens godkendelse af valget, men det var ikke alle steder. Derimod kunne en eligeret borger kun fratages sin plads i forsamlingen af stiftamtmanden. Valget var for livstid og blev betragtet som et borgerligt ombud. Repræsentanterne afspejlede i grove træk samfundets forskellige førende lag, men der var dog flest købmænd.

De sidste årtier af 1700-tallet var genstand for centralisering af købstadsforvaltningen, især regnskabsbestemmelserne blev skærpet. I 1787 blev magistrat og eligerede borgere pålagt i fællesskab at udfærdige et normalbudget over alle lønninger og regelmæssige udgifter. Når budgettet var godkendt af stiftamtmanden, var det ikke tilladt magistraten at bevilge udgifter uden om de eligerede borgere og stiftamtmanden. De eligerede borgere skulle også godkende skatteligningen.

De gamle rådstuemøder for hele borgerskabet ændredes med borgerskabets mere formelle tilstedeværelse i ”de eligerede borgere”. Efter 1791 skulle rådstuemøder have deltagelse af både magistrat og eligerede borgere for at kunne træffe gyldige beslutninger. Omvendt blev det et krav, at større sager skulle forhandles på et rådstuemøde, som de eligerede borgere da skulle indkalde til.

På denne måde holdt den gamle fællesborgerlige instans, rådstuen, og det nye, delvis valgte korps, de eligerede borgere, hinanden i skak. Omkring år 1800 fik de almindelige borgermøder således påny betydning. Tiden var rig på nye politiske opgaver af interesse for borgerskabet. Store sager var især skole- og fattigspørgsmål samt udskiftningen af de gamle markjorder.

Borgerrepræsentationer indføres af enevælden i 1837

Den enevældige konge gav i 1830’erne indrømmelser til den liberale opposition og det internationale pres og indførte rådgivende stænderforsamlinger. Stænderforsamlingerne blev løftestang for yderligere skridt mod det folkestyre, der indførtes i købstæderne i 1837. Den nye ordning var et første og forsigtigt skridt mod at overdrage den økonomiske forvaltning af lokalområderne til en forsamling, der var direkte udpeget af en del af borgerskabet. Men nogen større revolution var der ikke tale om.

Nysted Rådhus, opført 1839. Rådhuset er stadig i brug.

Indledningsvis fastslog købstadsanordningen, at en selvstændig kommune skulle svare til købstaden og dennes grunde, der lå uden for byens fiskale grænse. Hvis et landdistrikt var lagt under en købstadskirke eller underlagt købstadens jurisdiktion, skulle disse forbindelser stå ved magt. Men landdistriktet skulle i øvrigt betragtes som et selvstændigt område med eget fattig- og skolevæsen og ikke have medlemmer af borgerrepræsentationen.

Købstæderne skulle nu styres økonomisk af en magistrat og en borgerrepræsentation, men systemet var ganske indviklet. Borgmesteren var stadig kongeligt udnævnt embedsmand, men der var ikke mange tilbage af disse embeder; byfogederne herskede de fleste steder. I de større købstæder kunne man udpege 1-2 rådmænd til sammen med byfogeden at udgøre magistraten. De var beskikket af kongen og skulle fungere i 8 år. Det var ulønnet arbejde, og kun få købstæder gjorde brug af tilbuddet.

Borgerrepræsentationerne havde afhængig af købstadens størrelse mellem 5 og 18 medlemmer. Vælgerkorpset bestod kun af borgere, og for at få det rette valgkorps åbnede man for det historisk nye, at ejere af større gårde og huse kunne få borgerskab, også selv om de ikke drev borgerlig næring. Derimod havde man ikke valgret, hvis man ikke havde rådighed over sit bo, eller man var dømt for en i den offentlige mening vanærende handling.

Alle grundejere med ret til borgerskab kunne også vælges til borgerrepræsentationen. Det kunne også næringsbrugere, der betalte tilstrækkelig meget i næringsskat, men grundejernes klasse skulle altid udgøre ⅔ af repræsentanterne. At være grundejer og solid næringsdrivende blev anset som en garanti for velovervejede politiske holdninger.

Borgerrepræsentationen valgte selv formand og næstformand. Valget til disse poster var gældende for et år. Næstformanden skulle føre forhandlingsprotokollen, som alle skulle underskrive efter hvert møde. Valgperioden var 6 år, men på den facon, at hvert år skulle 1/6 af medlemmerne afgå. Amtmanden skulle for øvrigt godkende valget.

Kompetencefordelinger efter loven af 1837

Det nye købstadstyre havde en indviklet sagsgang. Det afgørende princip var imidlertid, at kongens embedsmand, byfogeden eller borgmesteren, var tiltænkt rollen som den, der holdt igen og modererede det lokale selvstyre. Store dele af forvaltningen lå stadig hos kommissioner uden for magistraten.

Århus Havn, ca. 1864. Af skibe ses hjuldamperne Waldemar og Jylland og 2 af reder H.H. Tanggaards skibe. Kilde: Fra åhavn til kysthavn - Århus Havns historie til 1914 / Århus byhistoriske udvalg, 1990. Århus Kommunes Biblioteker, Lokalhistorisk Samling.

Hovedprincippet var, at alle købstadsanliggender skulle behandles i både magistrat og borgerrepræsentation. Opstod der meningsforskelle mellem dem, var amtmanden tillagt opgaven at være opmand.

Ikke desto mindre fastholdt man, at lovens formål var at styrke de folkevalgte repræsentanters indflydelse på den økonomiske forvaltning, og det medførte især øget indflydelse på udarbejdelsen af det kommunale budget. Skole- og fattigkasserne blev nu lagt under kommunens budget, der dermed blev væsentligt større. Visse typer af større økonomiske dispositioner krævede imidlertid stadig godkendelse fra Danske Kancelli. Hvis der skulle gennemføres helt ekstraordinære foranstaltninger, kunne kancelliet indkalde til et almindeligt rådstuemøde.

Skatteligningen havde stadig spor af den gamle ombudspraksis. Den blev udøvet af en ligningskommission bestående af kæmneren og mindst 5 borgere, som det samlede borgerskab havde udpeget for en periode på 3 år. Det var den sidste rest af de gamle rådstueforsamling. Økonomiforvaltning blev stedse mere professionaliseret. Regnskab og anvisning af udgifter var fortsat kæmnerens opgave, selv om kæmnerhvervet kunne forblive et borgerligt ombud, blev det mere almindeligt at ansætte en lønnet kæmner. Derimod var revisorerne stadig borgervalgte. I øvrigt indførtes en højere grad af åben forvaltning, idet byens skatteregnskaber skulle fremlægges, ligesom møderne i borgerrepræsentationen kunne åbnes for publikum og presse.

Skole- og fattigvæsenet skulle fortsat administreres af deres kommissioner, og som fortsat havde sognepræsten som formand. Men det folkevalgte element blev udvidet, idet borgerrepræsentationen nu skulle udpege skole- og fattigforstandere. Endvidere fik borgerrepræsentationen til opgave at udpege en af sine egne medlemmer til hhv. kirkeinspektionen, bygnings-, havne- og indkvarteringskommissionerne.

Byråd og demokratisk slingrekurs 1869-1918

Efter enevældens afskaffelse slog den demokratiske proces efterhånden også igennem på det kommunale plan ved oprettelsen af byrådene, som til dels bestod af valgte medlemmer. Dog forblev en væsentlig del af magten hos byrådets formand, byfogeden eller borgmesteren, som ikke var valgt men udnævnt til embedet.

Frederiksberg politikorps. Frederiksberg, 1864. Frederiksberg Bibliotek, Lokalhistorisk Billedsamling

I 1869 trådte en ny lov i kraft, som regulerede styret af købstæderne. Den afløste de før omtalte regler fra 1837, som havde været præget af enevælden. Den nye lov fik en lang levetid. Amtmanden havde nu ikke længere tilsynspligt med købstadsstyret, der kom til at sortere direkte under indenrigsministeriet. Loven fastslog, at hver købstad med sine jorder og grunde udgjorde en kommune. Der var dog en enkelt undtagelse, nemlig købstæderne Allinge og Sandvig på Bornholm, som kom til at udgøre en fælles kommune.

Betegnelsen borgerrepræsentation blev afløst af ordet byråd, og hver købstad blev med den nye lov administreret af et valgt byråd. Byrådet skulle bestå af mellem 7 og 19 personer alt efter hvad der stod i købstadens vedtægt og det skulle desuden godkendes af indenrigsministeriet, og flertallet af pladserne skulle besættes ved direkte valg.

Men for at kunne stemme, skulle købstadens beboere opfyldte visse krav: De skulle have valgret til folketinget dvs. være en uberygtet mand, der var fyldt 25 år og havde indfødsret og egen husstand. Tjenestefolk og kvinder havde altså ikke valgret. Endvidere måtte man ikke modtage eller have modtaget fattighjælp, og man skulle have boet i kommunen i et år og have betalt direkte skat. Mindretallet af pladserne i byrådet besattes med folk valgt af 1/5 af de højest beskattede i byen.

Hillerød byråd, byrådsperioden 1917-1921. I midten sidder dommer og borgmester Carl Zahlmann. Hillerød Lokalarkiv.

Man kunne vælges til byrådet, hvis man havde valgret. Man blev valgt for en periode på 6 år, men sådan at hver af de to grupper skiftedes til at træde tilbage. Valgene blev altid holdt lige efter nytår. Valgretten blev dog udvidet ved en reform i 1908 til også at omfatte kvinder.

Indtil Grundlovens adskillelse af den dømmende og udøvende magt var blevet gennemført, skulle Kongen fortsat udpege borgmesteren, som var formand for byrådet. Det betød, at byfoged og borgmester normalt var samme person. De kongeligt udnævnte rådmænd fungerede indtil videre i deres stillinger. Ved afgang blev disse embeder dog ophævet. Det var borgmesteren, der skulle sikre udførelsen af byrådets beslutninger og føre forvaltningen af købstaden.

Hver købstad skulle udarbejde en vedtægt for byen. Det kunne besluttes at nedsætte stående udvalg til behandling af visse sager, og mange købstæder benyttede sig af denne mulighed.

Hvis man eksempelvis nedsatte et stående havneudvalg, kunne personer udenfor byrådet blive medlemmer af det.

Borgmesteren ledede byrådets møder og sikrede, at vedtagne beslutninger blev ført til protokols. Mindst halvdelen af byrådets medlemmer skulle være til stede, for at der kunne træffes gyldige beslutninger, og hvis der var lige mange stemmer for og imod, faldt forslaget. Møderne var offentlige, men man kunne vælge at lukke dørene. Hvis købstaden havde en politimester, hvad langt fra alle havde, så kunne han deltage i mødet, hvis det omhandlede politisager. Ved årets begyndelse skulle det bekendtgøres, hvornår der ville blive afholdt ordinære byrådsmøder. Ekstraordinære møder kunne holdes hvis borgmesteren eller halvdelen af byrådet ønskede det.

Byrådet overtager de kommunale opgaver

Hidtil havde præsterne spillet en hovedrolle i de kommissioner, som administrerede fattigvæsenet og skolevæsenet, men disse områder blev nu overtaget af de nye byråd. Også havnenes administration overgik til byrådene.

Brøduddeling til de fattige, Illustreret Tidende, Årgang 11, Nr. 544, 27/02-1870, s. 192.

Sognepræsternes deltagelse i administrationen af købstædernes fattig- og skolevæsen ophørte med den nye købstadslov, og arbejdet blev overtaget af byrådet. De gamle fattigkommissioner blev ophævet, og byrådet skulle i stedet udpege ulønnede fattigforstandere.

Byrådet overtog samtidig bestyrelsen af skolevæsnet, og det skulle også gennemføre den nye skoletvang og foreslå kandidater til lærerembeder. En skolekommission blev dannet til at gennemføre det nærmere tilsyn med undervisningen og lærernes embedsførelse. Skolekommissionen bestod af byens præster samt medlemmer udpeget af byrådet, hvoraf halvdelen skulle være byrådsmedlemmer.

Eksisterende havnekommissioner blev ophævet og administrationen overgik til byrådene undtagen i Helsingør og Frederikshavn. Havnens indtægter og udgifter skulle føres separat fra købstadens øvrige regnskab, og dens midler måtte kun bruges på havnens udvikling. Indenrigsministeriet havde ret til at føre kontrol med købstædernes havnevæsen og fastsætte havnetaksterne.

Der blev udpeget en ligningskommission på 5-15 medlemmer til at stå for skatteligningen. Indenrigsministeriet udpegede en overligningskommissær, som dog ikke måtte være medlem af ligningskommissionen. Han udgjorde sammen med ligningskommissærerne fra de 2 nærmeste købstæder en klageinstans for sin hjembys skatteydere. Ligningen foregik i november og skattelisten blev fremlagt ved årets udgang.

Det var i det hele taget byrådet der beskikkede alle kommunens embedsmænd og bestillingsmænd og deres respektive antal og aflønning var fastlagt af byens vedtægt.

Administrationen vokser i takt med de kommunale opgaver

I sidste halvdel af 1800-tallet voksede byerne og deres befolkninger eksplosivt. Industrialiseringen tiltrak folk fra landet, og der måtte opføres mange nye boliger. Byernes vækst skabte øget behov for kloakering, forsyninger af rent drikkevand og gas, renovation, vedligehold og anlæggelse af gader og veje, ligesom der blev et øget pres på socialforsorgen, skolerne og sygehusene. Dette resulterede i en tilsvarende vækst i den kommunale administration og en lang række nye kommunale opgaver.

Silkeborg borgmesterkontor med borgmester Rasmus Bindslev. Lokalhistorisk Arkiv, Silkeborg.

I 1849 var der 66 købstæder, men der kom flere til efterhånden som flere byer fik købstadsrettigheder. Det skete f.eks. for Esbjerg i 1898 og for Herning i 1912. Frederiksberg var fra 1857 en selvstændig landkommune, men den erhvervede sig lidt efter lidt købstadsrettigheder og fra 1919 fik den officielt købstadsrettigheder.

Især industrialiseringen i anden halvdel af 1800-tallet havde betydning for den kommunale forvaltnings udvikling. Den betød bl.a. et omfattende nybyggeri samt en udvidelse af de kommunale opgaver. Gade- og vejnettet blev udbygget og moderniseret, der anlagdes kommunale parker og pladser, ligesom der blev etableret gadebelysning og forbedret renovation. Også de kommunale politikorps og brandvæsenet blev udbygget.

Købstæderne påtog sig også lidt efter lidt at levere gas, vand og elektricitet fra kommunale værker. Den første købstad, der fik gas, var Odense i 1853 og året efter fulgte Ålborg og Helsingør. Gasværkerne ejedes oprindeligt af entreprenører, men blev senere overtaget af kommunerne. De ældste kommunale vandværker er også fra 1850erne, men der gik en længere årrække før kommunale vandværker blev almindelige. I begyndelsen af 1900-tallet kom de kommunale elektricitetsværker til.

Købstadens traditionelle opgaver blev også kraftigt udbygget. Det gjaldt eksempelvis den sociale forsorg, der primært bestod af pleje af fattiglemmer. Mange købstæder oprettede fra 1870’erne og frem forsørgelsesanstalter, hvor fattiglemmer kunne bo og blive beskæftiget med forskelligt arbejde. Også indførelsen af decideret alderdomsunderstøttelse samt en social hjælpekasse øgede de kommunale udgifter, ligesom sygehusvæsnet blev kraftigt udbygget. De fleste købstæder fik egne sygehuse med særlige epidemiafdelinger, og adskillige købstæder indgik samarbejde med amtskredsen på dette område.

Skolevæsnet var endnu et område, der kom til at optage langt flere af købstadskommunernes resurser i perioden. Befolkningsforøgelsen gjorde opførelse af nye og moderne skolebygninger nødvendig og tillige ansættelse af flere lærere, selvom der stadig kun var 7 års skolegang i det kommunale regi.

Denne eksplosive udvikling i de kommunale opgaver gav selvsagt stigende administrationsomkostninger. Omkring 1849 kunne byfogeden med nogle få hjælpere klare den kommunale forvaltning i de små købstæder, men i de følgende årtier voksede antallet af kommunale embedsmænd støt, og mange købstæder ansatte derfor en juridisk uddannet byrådssekretær, som i forvaltningen også kunne aflaste borgmesteren. Mange steder ansatte man desuden en kæmner til at stå for bogholderiet, og efterhånden holdt også ingeniørerne deres indtog i de kommunale forvaltninger som bygningsinspektører, stadsingeniører og havneingeniører. Samtidig øgedes kontorpersonalets antal.

Demokratiets gennembrud i købstadstyret 1919 – 1970

Fra 1919 fik købstadstyret en ny styrelseslov, som cementerede den demokratiske udvikling. Herefter skulle et direkte folkevalgt byråd selv fordele borgmester-, viceborgmester- og de forskellige udvalgsposter imellem sig. Grupperinger efter politiske partier var ligeledes slået igennem.

Rønnes borgmester Niels Nielsen blev allerede i 1909 indvalgt i byrådet og fra 1919 var han borgmester. I 1910 kom han i Amtsrådet, hvor han sad indtil 4 uger før sin død. På dette billede er han fotograferet på Østergadebanen i Rønne i forbindelse med en Rundskuedag midt i 30'erne, hvor han åbenbart har deltaget aktivt i sportsbegivenhederne. Bornholms Centralbibliotek.

Ved genforeningen i 1920, hvor Danmark fik Sønderjylland tilbage, var der i det område 4 købstæder, nemlig Haderslev, Åbenrå, Sønderborg og Tønder. I tiden mellem 1919 og 1970 fik yderligere 2 byer købstadstatus, nemlig Brønderslev i 1921 og Skjern i 1957. Der var således i 1970 76 købstadkommuner, og de var alle fortsat underlagt indenrigsministeriets tilsyn.

En ny styrelseslov for købstadkommunerne trådte i kraft i 1919. Nu skulle hele byrådet vælges ved direkte valg og på sit første møde udpege en formand og en næstformand med titel af hhv. borgmester og viceborgmester. Alle byrådsmedlemmerne kunne principielt vælges til de to poster og det var dermed endegyldigt slut med kongeligt udpegede borgmestre. Et byråd skulle efter den nye styrelseslov bestå af mellem 7 og 25 medlemmer, som var valgt for en periode på 4 år.

Allerede før styrelsesloven af 1919 var de politiske partier begyndt at træde frem i kommunalpolitik, og dette skete i stadigt stigende omfang i tiden efter. Efterhånden stemte vælgere på det parti, som de også stemte på til rigsdagsvalg. Kommunalvalg kunne derfor ofte være et pejlemærke for, hvordan styrkeforholdet mellem partierne ville blive efter et rigsdagsvalg. Der fandtes dog også nogle steder tværpolitiske borgerlister.

Hvis et parti havde flertal i byrådet, blev et af dets medlemmer som regel borgmester. Havde ingen af partierne absolut flertal i byrådet, måtte man forhandle om fordelingen af udvalgsposterne, indtil man kunne skaffe et flertal for en bestemt borgmesterkandidat. 

Den nye styrelseslov gav mulighed for, at et byråd kunne udpege 2-4 af sine medlemmer til at bistå borgmesteren med forvaltningen i kommunen. De blev kaldt rådmænd og udgjorde sammen med borgmesteren byens magistrat, som borgmesteren var formand for. Men det var kun få købstæder, der ville have en magistrat. Det mest almindelige blev, at byrådet nedsatte en række faste udvalg, der delte ansvarsområderne imellem sig.

Borgmesteren kunne nu ikke længere omgøre vedtagne beslutninger, men det var dog stadig indenrigsministeriet, der havde det afgørende ord og ikke mindst beføjelser til at sætte en byrådsbeslutning ud af kraft. Styrelsesloven gav i øvrigt mulighed for, at borgmesteren kunne få betaling for deres arbejde.

En række områder skulle dog fortsat klares af borgmesteren. Det gjaldt administrationen af lærlingeloven fra 1889, hvor han skulle være formand i de såkaldte svendeprøvekommissioner. Han skulle foranstalte opkrævning af skatter og afgifter til staten og aflægge behørigt regnskab for dem. Desuden skulle han være formand for bygningskommissionen og deltage i bestyrelsen af en række legater og stiftelser.

Ændringer i de kommunale opgaver

Samtidig med, at købstadkommunernes kerneområder - socialforsorgen, skolerne, sundhedsvæsenet samt diverse anlægsarbejder - voksede med eksplosiv hast i perioden 1919-1970, kom der mange nye områder til. Udviklingen gjorde med tiden en revidering af den kommunale struktur og grænsedragning aktuel.

Det gamle kommunekontor i Odense. Kommunekasserer Chr. Clausen. Overassistent Sofus Knudsen. Odense Bys Museer.

Byrådet valgte medlemmerne til de kommunale kommissioner, skole-, bygnings-, brand- og sundhedskommissionen. Det kunne også udnævne og afskedige kommunale tjenestemænd som byrådssekretær, kæmner, læger, forstandere, forvaltere, sygeplejersker og andre hospitalsfunktionærer, bygnings- og stadsingeniør, stadsdyrlæge, bestyrere og funktionærer ved de kommunale værker samt forskelligt underordnet personale.

Kommunens årsregnskab skulle gennemgås af lønnede revisorer og senest 31. januar det følgende år være indsendt til indenrigsministeriet. En købstadkommune skulle fortsat have ministeriets tilladelse til at optage lån, disponere over kapitalformue samt købe og afhænde fast ejendom. En ligningskommissionen bestående af 5 – 15 medlemmer blev valgt af byrådet og valgperioden var på 4 år.

Købstæderne havde fra gammel tid store udgifter til politi og arresthuse. Men fra 1938 oprettedes rigspolitiet, dvs. et statsligt politi, og dermed overgik alle kommunale politifolk til at være statstjenestemænd. Til gengæld fik kommunerne tilført nye opgaver. Registrering af til- og fraflyttede samt borgerlige vielser var nogle af dem.

Under indtryk af begivenhederne under den tyske besættelse 1940 – 45 og den kolde krigs begyndelse i efterkrigsårene kom der i 1949 en ny lov om civilforsvaret hvis administration i høj grad var lagt ud til kommunerne og købstæderne kom til hver at udgøre et civilforsvarsområde. Kommunalbestyrelsen i et sådant område skulle nedsætte en civilforsvarskommission med borgmesteren som formand. Den førte tilsyn med beskyttelsesrum, reservevandforsyning og andre foranstaltninger, der skulle bruges i en krigslignende situation med omfattende ødelæggelser.

Fra 1960 skulle kommunerne kontrollere, at bygninger og deres indretning var sundheds-, sikkerheds- og brandmæssigt forsvarlige. Kommunalbestyrelsen skulle nu også give tilladelse og byggeattest før iværksættelsen af ethvert byggeri. Desuden blev det et lovkrav, at hver købstad havde et brandvæsen, der kunne yde forsvarligt sluknings- og redningsarbejde, og der skulle i købstæderne oprettes en brandkommission, der skulle sikre, at det lokale brandvæsen opfyldte lovens krav.

Købstadkommunen finansierede primært sine aktiviteter ved udskrivning af indkomstskat og ejendomsskyld. I en del kommuner fik man desuden de kommunale værker til at give overskud.

Der var især socialforsorgen, skolevæsenet, hospitalsvæsnet samt anlæggelse og vedligeholdelse af gader, gadebelysning og kloakvæsen, der gav købstadkommunerne store udgifter. Endvidere anlagde mange købstadkommuner som noget nyt sportspladser og øgede serviceringen af borgerne gennem folkebiblioteksvæsnet og kommunale museer.

Foreningen af administrationschefer ved Odense Kommune, 1956. Bageste række: Elværksdirektør, museumsdirektør, skoledirektør, vandværksdirektør, markforvalter, overbibliotekar, kommunaldirektør, fhv. skoledirektør, stadsdyrlæge. Mellemste række: skattedirektør , belysningsdirektør, bygningsinspektør og brandchef. Forreste række: havneingeniør, socialdirektør, fhv. kommunekasserer, fhv. stadsingeniør, økonomidirektør, stadsingeniør. Odense Bys Museer.

Udbygningen på disse områder medførte også en stor udbygning af kommunens administrative personale, og der blev derfor behov for større og mere tidssvarende rådhuse. I tørre tal betød udviklingen en stigning i de samlede kommunale driftsudgifter fra 85 millioner i 1940 til næsten 3 milliarder i 1970. Alene i perioden 1960-1970 skete en fordobling af udgifterne.

Mellem 1919 og 1970 bevaredes købstadkommunernes geografiske udstrækning stort set uændret. Grænserne mellem købstaden og de omkringliggende landkommuner blev dog med tiden en hindring for købstædernes udviklingsmuligheder. Købstæderne så derfor frem til en revidering af den kommunale struktur.